开发区是经济发展的主战场、扩大开放的主阵地。多年来,开发区不仅是我国开放型经济最突出的优势,也是集聚创新资源、推动产业要素再布局的重要载体。当前,内外部环境正发生着复杂而深刻的重大变化,新旧动能转换要求迫切,倒逼各类园区从单一产业集聚向功能创新转变。
全国政协委员、致公党江苏省委副主委、南京大学商学院教授杨德才在调研时发现,各地开发区在转型升级中,还存在着同质化竞争明显、集群发展优势未能充分发挥、制度型开放要素不足等问题。为此,他建议通过多种渠道和方式,鼓励和帮助开发区实现“二次创业”。
全国政协委员、致公党江苏省委副主委、南京大学商学院教授杨德才。受访者供图
优化机制,引来“源头活水”
在过去,各地建设的开发区,大多通过政策支持和鼓励,进行经济发展的试验和引领。杨德才认为,在新时代,开发区的发展应从专注于优惠政策等传统开放因素,转向制度型开放,推进制度标准、政务服务、监管体系配套衔接,形成开发区对全球资源要素的“引力场”,从依赖土地、资本等“内卷型”发展方式,转向更加依靠技术创新、资源节约、人才积累和前沿产业聚集等“升维型”集约式发展方式。
开发区承担着引领区域经济发展的重任,同时也实施特殊的管理机制。杨德才认为,在二次创业中,应进一步理顺开发区与行政区的关系,开发区要主动对接承接赋权事项的具体问题,探索推行“小管委会+大运营公司”的园区运营模式,实现政策制定、发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职能,与招商引资、资金筹集、项目管理、政府公共基础设施建设市场化服务、土地预储备运营等职责分离,鼓励开发区整合现有企业,设立“企业集团公司”,将符合条件的优良资产、资源注入公司,做大企业规模,增强市场竞争力,实现集团化运作。
在人才引进和管理中,开发区往往具有更大的优势,杨德才认为,应该进一步建立与开发区人事体制相适应的绩效薪酬管理体系。“坚持特殊人才特殊对待,对开发区发展需要的特殊高层次管理人才和招商人员,可实行特岗特薪、特职特聘,借鉴香港贸发局经验,探索在行政序列外设立具有独立法人地位的法定机构,按照政事分开、管办分离模式,将开发区专业性、技术性较强的公共服务及管理职能交由法定机构承担,打破人员身份限制、职级界限,打通员工上升渠道。”他说。
优化资源,实现“如鱼得水”
在过去的发展中,各地建设开发区、产业园区的热度一直未降,然而,不同的开发区、园区之间缺少联动,甚至空间相邻的开发区、园区也往往各自为政。杨德才建议,应探索实施“一区多园”战略,鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为核心园,优化整合区位相邻或相近的园区,打破行政管理边界、空间布局边界、政策优惠边界,变单个园区“孤岛式”竞争为多个园区“岛链式”竞争,优势互补,铸就合力。
在各地,开发区往往是经济发展的先行者,但这并不意味着所有的开发区都能够成功,事实上,许多地方的开发区存在产业重复、低效等问题。杨德才建议,未来需加快盘活低效产业用地。鼓励低效用地再开发,完善土地二级市场,促进土地市场要素流通顺畅,提高存量土地资产配置效率,规范国有建设用地使用权转让管理,探索工业用地“带方案出让”模式,努力实现以“土地存量”撬动“发展增量”。
此外,在产业绿色发展的大潮中,开发区同样需要向绿色、高质量发展转型。杨德才认为,未来需要不断推动开发区产业绿色转型。按照中央推进开发区绿色循环低碳发展的要求,抓住国家生态环境部重新修订《生态文明建设示范区(生态工业园区)管理办法》的契机,积极开展生态工业园区创建工作,提升园区整体竞争力。
开放合作,激活“一池春水”
开发区并非是孤立存在的经济体,而是区域产业链条中的一环。杨德才表示,开发区需要深度融入区域产业链,紧抓国家重大区域战略发展机遇,在区域中心城市建设离岸创新基地,积极参与周边城市的产业协作和创新合作,构建更加紧密的区域创新共同体和产业发展共同体,推动开发区从投资驱动向创新驱动转型,建立园区科技型中小企业、瞪羚企业、独角兽企业、专精特新企业等高成长企业梯度培养体系。
在更大的空间和市场中,开发区也同样应该是创新合作的引领者。杨德才认为,未来需加快构建国际科技创新合作机制,加大重大科创平台建设,拓展与创新大国和关键小国的产业研发合作,吸引海外知名高校院所、跨国公司在开发区设立研发机构,围绕产业重点发展方向构建“本土+飞地+离岸”全球协同创新网络,强化在全球范围内的创新资源集聚配置能力。
当前,我国正在建设创新型社会,而在全球发达国家的经验中,企业都是科技创新最重要的力量之一。为此,杨德才建议,进一步深化科技体制改革。强化企业主体地位,支持企业顶尖研发人员领衔进行原创性、引领性科技攻关,支持科技领军企业牵头建设布局跨领域、大协作、高难度的创新基地,深化产学研合作,推进创新链产业链资金链人才链深度融合。