本内容根据2020年3月24日南京大学黄贤金教授在中国农业大学土地科学与技术学院、中国土地政策与法律研究中心联合举办的网上学术讲座的报告整理而成。
国土空间优化四问
为什么要开展国土空间的优化？（国土空间优化主要是针对国土空间存在的一些问题、矛盾、冲突所展开的）
怎样去开展国土空间优化？（十八大报告以来，我国一直强调人与自然的和谐发展与协调。从开展经济工作的研究来看，我们更加关注经济和生态之间的协同，这里从经济和生态协同的角度，来理解一下怎样去开展国土空间格局的优化。）
如何考虑人口问题？（从国土空间研究过程中我们可以发现，现在人们所关注人口问题不仅仅是户籍人口，还有服务人口。南京市早就提出要建设一个千万级的人口的特大城市，但是南京市的户籍人口大约有700万，而南京市的常住人口大概是800多万，为此南京市前天专门请公安局发布了一个人口报告，有300来万，这样加起来就有1000万。这300万人口是一个什么人口呢？无理解，可能是服务人口，也就是说只要你到南京来一天，那都算我们在南京的服务人口中，我们都有相应的国土空间的公共设施或者相应的服务设施等等为你提供必要的支撑。同时，去年8月26号的中央财经领导小组工作会议上特别提出，要让优势地区有更大的发挥的空间。如何发挥其优势，这也是需要交流的问题。）
如何理解国土空间格局优化？（不仅从中国960万平方公里的土地来进行理解，还要看全球的大势，包括经济大势、政治大势。对于我们这些更加关注自然的学者来说，我们还要关注全球气候变化的大势。到2100年，全球升温1.5-2.0度，对于我们的国土空间有什么样的要求？我们国土空间格局优化，需要做出什么样的响应？这也是要进行交流的内容。）
为什么要开展国土空间优化：空间冲突
国土空间优化与国土空间规划
国空空间优化旨在解决空间冲突问题。在理解空间冲突与空间优化之前，我们先来讨论一下什么是国土空间规划？从中共中央国务院的关于国土空间规划体系的建设，从自然资源部的一系列的文件中以及相关学者都对国土空间规划这个概念有着很多的阐述。但是我所理解的国土空间规划，其实就是关于国土空间配置和再配置的过程或者科学。这门科学是基于我们人类活动的空间格局，以及人地相互作用的规律来考虑配置自然生态和人类活动空间的构成。所以从国土空间规划本身来看的话，它具有时空性，基础性以及综合性的特征，既考虑到人，更多地还考虑到自然以及自然对人类系统的影响。
从国土空间格局的优化和规划来看，空间规划与空间优化其实是是相辅相成的。从整个规划构成来看，我们需要去认知空间规律，开展空间选择以及探索空间支撑。
在这一轮的空间规划中，特别强调怎样去理解人际关系？怎样去理解生态系统？怎样去理解生命共同体？这都是从不同的理念，不同的视角来增强我们对国土空间规律的认知。有了这样一个规律之后，我们怎样去开展空间选择呢？在开展承载力评估时，我们要考虑到生态系统、水资源、环境污染因素等等一些相关的因素。开展空间选择之后，我们要实现三生空间的协同，所以我们需要有宜居空间、生态空间、生产空间等等。
当空间规律和空间选择产生空间冲突的时候，我们就要考虑空间优化。所以空间优化也是基于空间规律，基于所面临的空间冲突来重新进行空间选择。优化之后再谋求人类所需要的硬件支撑的这样一个过程。从国土空间优化来讲的话，它是针对一个特定的问题所开展的。比如去年上半年自然资源部发文要求对长江经济带的一些地方开展国土空间纠错，国土空间纠错的过程就是国土空间优化的过程。这种纠错更多地是针对国土空间所存在的规划与生态系统不协同造成的生态危害影响较大的空间所开展的退出或生态修复。
国土空间冲突
对于中国来说，土地上存在哪些空间冲突？我认为主要有4个方面的冲突，发展空间的冲突、用途空间的冲突、要素空间的冲突以及规划空间的冲突。
对于发展空间的冲突，我们曾经对中国31个省市自治区的绿色GDP进行分析，发现北京、天津、沿海地区、中部个别地区以及西藏这些地区的经济的绿色化程度比较高，绿色GDP占比达到85%。东北地区以及中部主要地区，绿色GDP占比在80%到85%。西部地区绿色GDP的占比比较低，低于80%，有的可能只有55%。从这里可以发现，我国以前强调西部大开发、中部崛起、东北振兴、东部率先，强调全国山河一片红，全国山河一片红了之后，就带来了山河的破碎。
对于960万平方公里空间的国土优化，需要从整体空间、发展空间、保护空间和改造空间等来开展相应的治理。
整体空间治理，就是从整个960万平方公里的土地来进行有序性的治理。要制定主体功能区规划，该保护的地方要保护，该开发的地方要开发。这一轮国土空间规划编制过程中，也要求重新考虑原有的发改委主导的主体功能区规划的重新的划定工作。
发展空间，指京津冀、长三角、珠三角，乃至于武汉中部城市群、长江中游城市群等等，都是重要的发展空间。其蔓延式的发展让我们很难知道城市发展的边界。因此现在要划定城市发展的边界，使得我们的无度发展变成有度发展。
对于保护空间，在调研过程中我们发现，看地图或土地规划图时，许多基本农田在山上在海里甚至在江河湖泊里，包括生态红线可能也是没有底图、没有底数、没有底线的。对于保护空间来讲，我们要进行保护性的治理，使得没有底图、没有底数、没有底线的规划，通过科学研究开展空间选择，确定空间支撑，来使得他们有底图、有底数、有底线。
而对于改造型的空间，比如说广州开展三旧改造，包括深圳开展城市更新等等这些改造空间来讲，我们发现它可以更好的减少我们对发展空间，生态保护空间的一些压力。在改造空间的过程中更多地发挥产权主体的作用，能够使这个地方的改造相对来讲更加有活力，有动力，更好地符合我们国土空间优化的相关需要。
对于用途空间的冲突，我们做过一个相关分析，发现全国37.7%的耕地位于中度以上的生态脆弱区，其中中度脆弱区30%，极度脆弱区接近5%，像贵州、四川、西藏、宁夏、重庆、甘肃等地方生态脆弱区里的耕地占到所在省份的耕地的60%以上。粮食安全还是生态安全，在一定的时期我们需要做出权衡。我国非常重视生态退耕工作。09年到16年期间，共退耕1700万亩的耕地，预计到35年还有1.2亿的耕地需要退耕。但这次疫情中粮食稳定与社会稳定的关系也使得相关部门对耕地保护工作进行了反思。
对于要素空间的冲突，俗话说一方水土养一方人，这是因为在不同的区域水土资源的要素是不一样的。我国的耕地和水资源要素在空间上也不是全部吻合的，比如北方地区耕地占了全国65%，灌溉面积占到全国59%，但水资源不到全国的20%。根据15年的第二次耕地后备资源的调查，我们有8000万亩的耕地后备资源，这些耕地后备资源主要集中在北方地区，价值何在？我们与南京大学的气象学院做的研究表明，全球升温2.0度之后，一些地方的降雨如东南沿海丘陵地区、四川盆地、黄海平原以及长江中下游平原区，将会发生相应的减少。不单水资源这种配置对于农业生产耕地利用有影响，包括积温，光照时长以及平均温度在内，都有一定的影响。所以这就是为什么我们在2035年规划的时候，需要进行全球变化的分析，我们一定要把耕地保护在生产能力比较强的这些地方才是有意义的。
第四个冲突是规划空间的冲突，这里以生态空间和建设空间为例。长江经济带的建设得到空前的重视的同时，更多地是强调长江生态的保护，即不搞大开发。长江生态区面临的一系列问题中，化工违章的问题比较突出。我们做过一个分析，发现98年化工企业主要聚集在在长江三角洲这些区域，而25年后，化工企业更多地聚集在长江中游城市群与长江上游。从这个角度来看，我们可以发现化工违章的问题日益突出。化工企业更多地偏向于岸线分布，不可避免的会对长江干流的水质、生态包括水环境产生巨大的影响。
通过以上提到的冲突，我们可以发现人地系统与人地和谐的重要性。人地关系的发展过程是一个与天斗与地斗的过程，斗不过他们的，就反过来要协同。
国土空间优化的人与自然的有效协同
人和地之间怎样发生作用？通过什么样的媒介发挥作用？人和地之间更多的是通过自然资源、自然环境、自然灾害、自然生态等等这些要素来发挥作用的。地球的自然资源是一定的，但是随着人类社会的不断发展，人们对于自然资源的需要是无限的。所以有限的自然资源供给跟无限的自然资源需求之间的矛盾，该怎样得到更好的解决？就需要朱道林老师这样的人来研究自然资源经济学，来研究土地经济学，通过产权、通过相应的经济政策来进行协同，还需要张凤荣老师这样到沙漠上去在符合生态的情况下开发耕地资源，增加自然资源供给，这是协调自然的过程。
在一定的自然环境条件下，环境容量是一定的，但是随着我们人类的经济的雪球越滚越大，我们对污染的排放是无度的，所以有限的环境容量跟无度的污染排放之间的矛盾，怎样去得到更好的协同呢？这就需要环境、科学、环境、经济、环境政策等等一些相应的有效的措施来进行协同。此外，我们还需要应对自然灾害，对灾害空间有更多的关注。日本是一个多灾的国家，因此他们提出了韧性国土的概念，也就是认为只要提高国土的抗灾能力，就相当于增加了可利用的国土的面积。我们可以发现韧性国土也是根据自然灾害对于国土空间的影响，以及人们对于最低生存的需要来进行统筹考虑，有相应的技术支撑来实现的。
自然保护与人们生活对自然的需要这两者之间存在着矛盾，也需要我们进行有效的协同。怎样去把握协同点？在什么前提条件下能够达到协同？我们研究之后，认为对于环境灾害，要把握它的敏感点，比如如果说我们感觉到空气中二氧化硫、臭鸡蛋的味道比较严重，证明这个环境相对来讲不太合适。我们要把握资源生态的切入点，比如如果长江里吃不到刀鱼、河豚了，证明渔业生态系统受到了很大的破坏。我们要把握社会福祉的平衡点，比如年轻人没有好的就业机会，证明我们的社会的平衡点出现了问题，社会福祉出现了问题。如果说过度开发，造成了城市的过度增长，证明我们的开发达到了临界点。
根据这些平衡点、切入点、敏感点、临界点，我们需要对于不同方面探索有效的应对措施。比如对于平衡点，我们要增强社会的发展力，对于切入点要进行生态修复，对于敏感点要进行环境的治理，降低损害率。对于临界点要很好的把握经济发展和开发建设的支撑力。如果这些点都能够达到很好的平衡，证明我们的空间是可承载的，如果有哪一点不好，就要去进行修复。
如何开展国土空间优化：经济-生态协同与开发格局优化
经济-生态系统运行关系
修复的尺度要从经济和生态的系统的角度来把握，从经济和生态系统的相互关系来看，古典经济学在开展生态经济系统研究的时候仅仅看到了厂商和消费者之间的关系，这是因为相对于当时的生产力来讲的话，自然是取之不尽，用之不完的。但是现在经济雪球很大，人们一方面不断地向生态系统汲取资源，另一方面不断地向生态系统排放废弃物，人为地割裂了两者之间的联系，应当理性地认识到两者之间是平衡，是协同的。
怎样去实现经济与生态的平衡和协同？很多生态学家从生态测试的角度来更好地认识了平衡的需要性，18年全球发布的地球生态超载日的报告中提到，要使中国14亿人口都享有现有的生活状态，需要3.8个960万平方公里才能满足。韩国需要8.5倍国土面积，美国则是三倍，人类制造的过度使用使得森林退化、雨林崩溃、淡水稀缺、水土流失、生物多样性的丧失、二氧化碳的增加、气候变化所带来的野火、飓风、干旱等等，包括气候变化所带来的生物的湿度的变化，增加了疾病的传播、有毒病菌的传播等等都成为了我们所面临的问题。
2020年是全面小康的一年，到2035年基本实现现代化。在有了这样一个生活水平之后，我们也对国土空间，对于生产生态都提出了更高的要求。
按照我国对于全面小康的定义进行分析，可以发现日本在1984年就实现了全面小康，在1992年就实现了基本现代化，以同等阶段下日本、法国、英国、美国居民日常能量需求来看，我国在全面小康的时候，按照同等要求，需要15到16亿亩的耕地面积，而在基本现代化时，满足同等粮食需求需要18到20亿亩的耕地面积。从这个角度来看，要保证我们的美好生活，一定的空间是必要的。
在这样一个人地冲突的时期，怎样去更好的协调它们之间的关系？从自然资源开发和人力发展来看，中间是一个平衡点，是人与自然的一个平衡阶段。在人口比较少的时候，我们自然资源是丰富的，人口多了之后，自然资源供给不能满足我们人口增长的需求，不可避免的出现人口的超载。
经济-生态均衡的国土开发度
怎样去更好地把握经济-生态平衡点？在全国主体功能区划时曾有一个叫国土开发度的指标，指建设用地占国土面积的总的比例。现在学者们认为仅仅一个国土开发度不能完全表征国土空间的经济和生态的均衡，除了国土开发度这样一个体现国土开发广度的指标之外，我们认为还应该有深度的指标。相同的国土开发度由于结构不同，它的功能和效益也是有差异的。比如江苏，江苏跟韩国的面积差不多大，建设用地已经达到21%，而韩国只有15，16%。韩国是作为一个国家来进行建设的，而江苏仅仅是个省份，承载的国家功能还是比较少的。同时，江苏所创造的GDP也比韩国少。从这个角度来看可以发现，除了关注国土开发的广度之外，还要关注它的深度。此外，还有一个限度，比如江苏10万平方公里的土地，究竟有多少可以开发成建设用地？这就需要我们从水资源、从生态、从环境容量、从粮食安全等等这些角度来做出相应的分析。
所以仅仅从广度理解国土开发空间还是不够的，必须要把广度、深度和限度结合起来进行考虑。当然我们也需要在真正做这项研究工作的时候，从人际关系、生态经济、比较优势、可持续发展，包括有相应的技术的系统、工程技术的支撑等角度来考虑这些相关的问题。
广度、限度、深度，在这些国土空间的相关的指标里面，分别表征成什么呢？我认为是规模的合理性、结构的合理性和效益的合理性。这些东西是不是可度量的呢？能不能去创新相应的方法，创新相应的思维，使得广度、限度、深度能够在我们的这样一个国土空间上得到更好的度量。这也是我们要探索的工作。
广度更多地强调相对的开发空间问题，而深度强调均衡空间，限度强调开发所带来的生态环境的成本和经济的收益要达到均衡。基于这样的认识来讲，我们分别构建了相应的模型。广度的开发模型，既要考虑到优势资源的牵引效应，还要考虑到历史资源的束缚效应，这样通过构建相应的目标函数，来确定相应的约束条件，最后分别形成对一个地区是过度开发，临界开发，还是有剩余的空间的判断。对于开发强度的确定要考虑到本身的开发程度，包括广度、容量、经济密度、环境压力，还要考虑到资源的供给能力，资源保障、生态安全、指数等等，比如说人均耕地的保障。浙江大学的蔡云龙老师做了一个我们国家的人均耕地研究，在此基础上许多人对不同省份的人均耕地做了一个相应的阐述。
开发的均衡度，就是强度和能力之间的协调的均衡度。限度如何去确定？每增加一平方公里的建设用地，就会带来相应的生态环境成本。农地变成建设用地要有生态环境的损失，生态用地变成建设用地，也需要有生态环境的损失。同时，在建设用地的运营过程中，还有空气的污染，包括工厂的排放等等。当然，金融危机之后也会带来效益。所以我们这里采用了一个边际的分析方法，每增加一平方公里的建设用地，所带来的边际的生态环境成本是多少，所产生的边际的经济效益是多少，当边际的生态环境成本等于边际的生态经济效益的时候，我们认为这就是它的建设用地开发的均衡的这样一个规模。
国土空间开发限度的空间特征
我们对中国960万平方公里土地的开发的广度做了一个分析。如果按照建设用地占土地面积的10%来对地级市进行区分的话，通过对09年、13年和17年的分布状况进行分析，可以发现这些地级市都分布在胡焕庸线以东的区域。从总体来看，开发度是10%以上的地级市都分布在我们国家的沿海地区，沿长江地区以及沿黄河地区。从这个角度来讲，中国仍然是一个“Π”型开发模式。
胡焕庸线被人们重提之后，也有人提到要H型的开发。原国土资源部对于胡焕庸线周边开发提出把环胡焕庸线作为生态经济带的这个战略，这也是曹卫星原副部长牵头开展的工作。从这个角度来讲，环胡焕庸线不能作为一个开发空间，而只能是一个保护空间。作为国土开发空间来讲，总体上仍然是一个Π型的开发格局。
在80年代、90年代的时候，国家发改委，体制改革委、国务院发展研究中心的马洪主任等提出来T字型的发展战略，到现在形成了Π型的发展战略。从2035年来看，我们认为有可能还是Π型的发展战略的总体性格局。
但我们认为，仅仅一条胡焕庸线体现不了中国960万平方公里的土地格局。在2015年南京大学举行胡焕庸先生发现胡焕庸线80周年纪念会时，我做了一个报告，认为除了胡焕庸线之外，胡焕庸线和东部沿海地区之间还有亚线一和亚线二两条胡焕庸亚线。这两条线确定后，我们发现亚线一和亚线二和跟胡焕庸线一样，正好符合我国从西到东的低质梯度带。
此外，这样的线落到长江经济带上，结合沿海的曲线，正好形成长江经济带的分布格局：苏浙沪是长江经济带的下游地区，皖赣湘是中游偏下的地区，与鄂渝贵还有云川地区展现了空间上的差异性。所以在长江经济带的国土空间中，也需要考虑格局的空间差异性。在进行分析之后，按照际生态环境成本和边际经济效益、单位竞争中的时候带来的经济效益和生态环境成本来看，在长江经济带的开发空间上，安徽、湖北、江西还有开发空间，而在沿海区域，广东、广西还有一定的开发空间。
空间优化的人口：服务人口发展与优势空间格局优化
国土资源的开发同时还要考虑到发挥人口红利。例如很多地方如北京、上海等城市都实施不少吸引人口的政策，因此怎样去更好的认识人口发展在地域发展中的作用显得至关重要。
首先我们需要明确认识服务人口的概念。在北京、上海等地的城市规划中，都提出了“实际服务人口”的概念，在广州的城市规划中提出了“管理服务人口”，深圳的城市规划中提出了“实际服务管理人口”的概念，我们统一把它们理解成了服务人口。那么，如何进一步对“服务人口”进行深入理解呢？我们不是单纯将城市逐日迁入人口算作服务人口的，例如外地人在南京待一天并不能直接算作一个南京人，而是通过这个人在南京停留天数，作进一步折算。同时，我们根据腾讯大数据以及传统部门数据，不仅考察迁入人口的平均停留天数，还要考虑人均支出。例如说某人虽然在北京停留了一天，但是单日消费相当于北京人一年的消费，那么这样一个人就可被算作北京人。因此通过这样折算之后，我们就可以得到一个地区的服务人口数量。各大城市在做城市总体规划的时候，还提出了升级服务人口的概念——服务人口指数，即服务人口和户籍人口的比例。例如上海、广州、深圳等市的城市总体规划服务人口指数分别为1.20（2035年）、1.25（2035年）和1.22（2020年），然而2016年在进行腾讯大数据的计算时，北京、上海、广州、深圳等市的人口服务指数分别为1.28、1.22、1.33、1.37，各地实际服务人口指数都不同程度地超过了规划服务人口指数。
城市规划的专家提出了服务人口的概念之后，土地规划的专家又把服务人口从大数据的角度做了具体分析，更深刻的解释服务人口本身的指数特征。有了服务人口这一指标之后，我们就需要重新认识地方空间。因此从这个角度讲，一定要重视土地科学学者对于城市规划问题的认识。城市规划中确确实实提出了很多的概念以及发展理念等，而土地规划部门则有可能会把这些概念及理念做实。
我们以前在做国土规划的时候，是从城市规模、垂直联系、常住人口等角度来进行考虑的，没有考虑到城市的公共设施的相关情况，低估公共服务所面临的实际压力。而现在我们要重视流空间这一视角，不仅要考虑到单个城市，也要考虑到周边的城市的关联性，这对于我们更好的理解国土空间、城市发展以及人口流动和国土空间需要的关系有极大的帮助。
基于这些认识之后，我们如何从全球变化的视角来认识国土空间格局的优化？
国土空间优化的战略眼光：全球变化与国土空间格局优化策略
全球变化及其对国土空间影响
首先，全球变化影响了中国的种植制度和种植的格局，并造成部分地区粮食产量的增加或减少。例如很多科学研究证明，气候变暖使得东北地区和水田区的粮食增长，相反会使得西北地区和旱作区的粮食减产。同时种植格局也受到了影响，1990-2010年间，中国粮食生产中心由800㎜以上雨量带向400-800㎜雨量带偏移，由亚热带想中温带和暖温带转移，并逐渐向平原地区集中。在未来，中国的粮食生产可能不能满足需求增长的要求，存在7-8%的粮食缺口，当然这可能是科学家进行的一些相关预测及分析。其次，全球变化也在改变中国的国土空间格局。气候带的空间边界受气候变暖的影响发生了变化，而气候变化之后，也使得我国江河湖泊的水流量、净流量发生了一定变化。沙区对全球变化的响应也不尽相同，气候因其的极端气候使成灾模式存在多样化、复杂化。再次，气候变化已造成较大的经济损失。有学者预测到2100年，全球的人均GDP将下降23%，77%的国家会更加贫穷。同时中国也因为气候变化造成的经济损失在2100-3100亿人民币，占GDP的1-3%。气候变化之后，对于旅游业、水利、农业、能源等方面都会产生一定的影响。最后，气候变化也增加了传染病的发生和传播，包括病原体的繁殖及其在环境中的生存时间和带菌者的生存和繁殖率，同时改变水环境、食物、空气等病毒传播的路径，异常气候也容易引起蚊媒病、鼠媒病以虱媒病等。
这些种种都是值得我们去进一步关注的问题，了解了全球变化对国土空间的影响之后，中国为了更好的应对气候变化所带来的不良影响，更好的协调人与自然之间的关系，就需要有一个有限度的国土开发空间格局。
有限度的国土空间开发格局
2016年发布的《全国国土规划纲要》中明确提出，到2030年，我国的国土开发的规模为4.62%，然而在2016年实际开发规模已经达到4.52%，所以我们可开发的空间是0.1%。也就是说，如果完全按照国土规划纲要执行，2016年到2030年的15年间我国960万平方公里的土地上，只有大约1万平方公里的建设用地的增量空间。当然这是中国国土勘测规划院牵头完成的全国国土规划纲要提出来的目标，而根据我们的研究来讲，2013年测算的数据是3.97%，2017年测算的数据是4.13%，因此从总体来看中国的土地开发度应控制在4%（陈逸，黄贤金等，2013）。当然这些都是根据统计数据所得，若有更加精确的计算，可能更精准地反映一个地区甚至整个国家的开发的边界。
再从流域角度考察，以长江流域为例，我们对长江领域所有的地级市的水环境、水资源、水效率做了一些相关分析。结果显示，水环境所带来的压力对各地带来的影响较大，尤其是长三角地区面临的长江水的环境压力问题比较突出。从水资源、水环境、水生态综合来看，超载空间主要出现在长江下游地区。然而通过环境治理目标的实现，承载力可恢复，但是任期环境恶化下去，承载将面临着更大的压力，并且水环境变化会影响水生态的变化进而影响水资源，最终影响其他相关方面。
2019年8月8日，政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布报告“气候变化和土地”，主要分析了全球变暖对于土地利用的影响。
气候变化和土地间是具有相互作用的，土地在气候系统中起着重要作用，土地利用兼具碳源和碳汇功能，全球实物系统碳排放压力较大。2007-2016年期间，农业、林业和其他类型的土地利用占人类温室气体排放量的23%。国家对于碳排放控制的政策和措施，应如何落实到土地利用空间上？可参考IPCC所提出来的碳排放的核算思路，即从能源部门、工业过程和产品使用、土地利用和农林部门以及废弃物处理等不同部门入手，分别落实到建设用地、林地、牧草地、耕地、农地等相应的空间上。通过研究全国的农业用地、工矿用地、建设用地及全部用地等不同土地类型的碳排放强度、碳密度差异及其空间分布，发现可通过土地利用格局的优化实现碳减排的目标。通过进行碳排放的核算，我们可以发现土地格局优化和建设用地规模控制可能对我国碳减排的贡献可能会达到40%，如果不采取相关措施，我国所提出的碳减排的目标将难以实现。
使优势地区有更大发展空间
国民经济活动高度集中于优势空间及区域，那么如何使这些地区有更大的发展空间？无论是中国沿海地区、日本、美国、英国都是经济产出量比较高的区域，但是我们可以发现，现在每一个区域尤其是人口比较积极的企业，都面临着人口疏解的问题，例如日本曾提出“重金‘请君离京’”，以此来疏解东京人口。怎样使优势地区有更大的发展空间，是国土空间规划和优化亟需回答的一个重要问题。
对于这个问题的理解，我们做了一个全球城市的分析，横坐标表示的是人均的城市建设用地面积，纵坐标表示的是人类发展指数（HDI），结果显示HDI指数与人均建设用地面积呈现出正相关关系，人均建设用地面积越高， HDI指数越高，人民生活越美好，相关系数达到71.29%。中国作为一个人多地少的国家，我们是否能用较少的人均建设用地支撑较高的HDI指数呢？新加坡、韩国以及香港的经验都表明是可以的，因此我们需要去探索，如何在较少的人均建设用地上去创造国民美好生活，让更多的人能够居住到优势地区，通过优势地区给他们提供更好的就业、生态环境等。
总的来说，对于一些人口密集的区域，我们需要实行点的管制，尤其是受本次疫情的影响，很多城市规划学者也重新思考城市高楼密集、人群密集等问题；但是从另外一方面来说，我们需要更好的发挥这些城市作为重要的增长点对于面的带动作用。例如很多人思考，深圳创造了大量的GDP，但是城市空间很小，是否要从其他省份划分部分空间供其发展？因此从这个角度来说，我们在权衡一个地方发展的时候，应以什么为依据确定发展空间和环境承载力。有些学者认为自然环境承载力是个伪命题，但是更多学者，包括政府仍然把资源环境承载力作为评价一个地方人与自然和谐的政治工具，因此我们需要根据资源环境承载力来考虑发展权的分配，也包括前文所讲的广度、深度、限度。例如上海市最初只有618平方公里，1958年先后将江苏省的上海县、嘉定县宝山县以及青浦、南汇、川沙、金山、松江划归，最终使得上海市面积扩大到6185平方公里，但是上海市现阶段还存在发展空间不足的问题，那么上海优势地区到底需要多大的空间？我们以合肥来做一个相关分析，现合肥包括原合肥、原居巢区、现巢湖以及庐江县，巢湖区域划归合肥之后，是否有了更多的发展？结果显示，合并前现巢湖地区GDP增速低于安徽省，合并后基本保持一致，优势地区发展优势继续扩大。
综上所述，全球变化的影响是全面性、要素性、渐变性、空间性、持续性的。我们在国土空间格局优化过程中，如何考虑这些相关因素？我们曾经分别对照过升温1.5℃与2.0℃下的气候要素变化、气候生产潜力（NPP）变化以及生产潜力和后备资源协调性，可以发现，较1.5℃情景，2.0℃情景降水量减少的区域将扩大；北方增温更多；南方光照减少；升温影响生产潜力的减少将由北方扩展到南方；温度上升将有利于江苏、河南等地后备耕地资源的开发潜力，但会加深福建、江西、湖南和青海等地后备资源开发的矛盾。
落实到耕地保护，我们要保护多少土地，因此我们以基本农田保护率来做一个分析。相关部门在确定基本农田保护率的时候，全国各地统一为80%，按照农业部对于优质耕地的划分，保护率为51.4%。虽然规定基本农田保护率是80%，但从实际数据来看，保护率只达到78%。因此我们在进行相关研究之后，提出一个初步的设想，对于中国来讲，如果首先保护优质耕地，我们就不需要保护80%的基本农田，只需要保护67.3%的基本农田，就可以实现我们现有的粮食的保障能力。但是这接近2/3的基本农田保护意味着江苏、上海、湖北等地方，优质空间要保护100%耕地，而对于河北保护56%的耕地就可以了，山西水资源更缺乏，保护29%的耕地就足够了。这种方案的实施，可以使得这些生态环境比较脆弱的区域农民的生计改善，同时土地利用方式可以更加灵活，农民也有可以更大的自主权，能够更好的实现其价值。
此次汇报集中于国土空间格局优化以及优势空间的功能提升等相关认识。从总体来看，我们认为应该按照绿色发展的要求开展国土空间优化，使得原来的发展“无边”变成发展“有边”，保护“无界”变成保护“有界”，管制“无疆”变成管制“有疆”，来更好的支撑山水林田湖草的“生命共同体”，从而也能够更持续的推进绿色发展，使得人与自然之间达到一个更好的平衡，这样美丽国土、美丽中国的目标就一定能够实现。
报告人：黄贤金
整理人：许笑笑、高超超
信息来源：土地学人微信公众号